L’ UNION EUROPÉENNE FACE AUX CRISES DANS LE MONDE par Jean-Dominique Giuliani

DIALOGUES D’AVENIR

1ère VISIOCONFÉRENCE
Paris – Bransat – Bamako

Il est de bon ton d’affirmer que l’Union européenne n’a pas, sur la scène internationale, le poids que pourrait lui conférer ses réussites économiques et sociales, qui la placent aux tout premiers rangs mondiaux par la richesse, le niveau de vie et son apport éminent au commerce international. L’Union n’est pas une puissance au sens traditionnel du terme. Le concept « d’Europe puissance » ne rassemble pas encore de consensus en son sein. Aussi en tire-t-on généralement un peu vite le sentiment qu’elle ne contribue pas à la solution des crises de dimension mondiale ; c’est pourquoi son absence relative est l’objet de beaucoup de frustrations, voire de moqueries et de regrets.

Qu’est-ce qu’une crise pour l’Europe ?

Alors qu’il y a moins d’un siècle une « crise » en Europe conduisait à peu certainement à un conflit armé entre Etats du continent, on appelle dorénavant « crise européenne » la moindre divergence de points de vue entre Etats membres. C’est oublier que la construction européenne a été fondée en vue de les résoudre autour d’une table, à l’aide de procédures prévues par des traités signés souverainement par des Etats qui se sont donné des institutions communes pour, justement, leur permettre de résoudre leurs différends de façon pacifique. Depuis 1950, les soi-disant « crises européennes » se sont toutes résolues par l’accord des gouvernements. C’est l’un des principaux succès de l’unification européenne. Tel n’est donc pas l’objet de la présente réflexion qui se concentre sur les réactions de l’Union face aux crises externes, qui constituent désormais pour elle le véritable défi.

La crise extérieure est un événement international suffisamment grave pour entraîner une rupture avec une situation établie. Il appelle donc, de la part d’un Etat ou d’un groupement d’Etats qui entend exercer des responsabilités globales, une réaction politique, financière ou militaire. Les crises peuvent être diplomatiques, militaires, économiques, mais aussi humanitaires, car alimentaires ou sanitaires.

Puissance inachevée en construction permanente, l’Union européenne entend respecter l’identité de ses Etats membres tout en unifiant progressivement le Continent. Elle se trouve donc dangereusement interpelée par les crises internationales, qui appellent, de sa part, des réactions entraînant l’implication de ses membres. L’exposition de l’Union aux crises internationales est ainsi toute particulière. Ses réponses ne le sont pas moins, qui traduisent son apprentissage de la puissance.

Les contraintes essentielles de l’Union

L’Union est contrainte par ses origines à des réponses aux crises qui privilégient les moyens pacifiques. L’article 3 du Traité sur l’Union européenne stipule : « Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l’élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l’Homme, en particulier ceux de l’enfant, ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations unies » et encore que « L’Union poursuit ses objectifs par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités. »

Si les finalités de l’Union sont évidemment pacifiques, les moyens qui lui sont donnés pour les poursuivre le sont aussi. L’Union se targue d’être une « puissance par le droit (1) », la coopération et le multilatéralisme. Embrassant les intérêts de la planète à établir des relations internationales stables et sûres, elle intègre la Charte des Nations unies dans sa vision du monde. Par construction, elle s’interdit donc tout rêve impérial, toute posture agressive et a priori le recours à la force dont l’usage est limité à des circonstances exceptionnelles par l’ONU.

Cette règle juridique est conforme à la réalité européenne. Stabilisée et sécurisée depuis la fin du Second conflit mondial par son alliance avec les Etats-Unis d’Amérique, la menace soviétique n’existant plus, elle ne se connaît pas d’ennemi. Confrontée à des menaces globales, voire à la violence de situations de crises, elle s’en remet donc de préférence au multilatéralisme, voire à sa relation bilatérale avec l’Amérique, comme ce fut le cas pour le conflit des Balkans dans les années 90.

Vraiment convertis à la paix, les Européens, à l’abri de menaces immédiates, ont ainsi développé une vision très kantienne des relations internationales. La « paix éternelle » doit y être possible, puisqu’elle s’est finalement imposée sur le continent qui détient le record absolu du nombre de conflits armés. Ce rejet de la guerre, qui se renforce, selon certains, d’une « aversion aux risques (2) », est une contrainte réelle qui explique pourquoi l’Europe de la défense a si peu progressé, sauf au travers du concept des missions dites de « Petersberg », c’est-à-dire de maintien ou de rétablissement de la paix, de reconstruction ou d’interposition (3).

Parallèlement, l’Union se révèle être une puissance mondiale présente partout dans le monde, qui a développé ses outils de prévention des conflits, ses missions civiles et son aide au développement. Dans ce domaine, elle n’hésite pas à engager des montants financiers considérables. Avec ses Etats membres, elle y consacre chaque année près de 60 milliards d’euros, soit plus de 60 % de l’aide mondiale, la Commission européenne et le Fonds européen de développement dépensant directement 12 milliards (4) .

A ce titre, elle est présente surtout en Afrique, mais aussi partout dans le monde entier, des îles Cook au Belize, en passant par le Népal, l’Irak ou l’Afghanistan, mais aussi en Inde ou en Chine ! L’Union est une puissance globale dont l’expression privilégie le Soft Power. En Afrique, le 10e Fonds européen de développement consacre 22 milliards d’euros (32 Ma $) à l’aide aux pays africains entre 2008 et 2013, dont 579 millions d’euros (840 M$) pour le Mali.

Dans sa célèbre déclaration du 9 mai 1950, le « Père de l’Europe » Robert Schuman estima que tous les Européens et tous les territoires profiteraient du travail pacifique d’une Europe concertée. De plus, l’unification économique et la production ouverte à l’ensemble du monde permettraient à l’Europe, « avec des moyens accrus, [de] poursuivre la réalisation de l’une de ses tâches essentielles : le développement du continent africain ». (5)

Consciente de ses obligations mondiales, elle participe, au 1er rang, aux Objectifs du millénaire et aux efforts de la communauté internationale pour prévenir les crises, par l’aide aux Etats ou la lutte contre les grands fléaux. Elle est désormais systématiquement, parmi les premiers, à octroyer l’assistance d’une aide financière en cas de crise de quelque nature que ce soit. Présente à Banda Aceh après le tsunami de 2006, elle finance l’aide humanitaire aux Haïtiens en 2009, se tient aux côtés des Philippins, chaque année, lors du passage de cyclones ravageurs, tente de contribuer à la stabilisation du Yémen ou d’éviter que ne sombre la Somalie.

Toutes les situations susceptibles d’être à l’origine de crises, sans exception, voient l’Union développer des programmes de financement d’infrastructures, de soutien aux productions locales, d’aide alimentaire, administrative et d’appui budgétaire aux Etats et aux populations en difficulté, ainsi qu’aux organisations non gouvernementales et près de 90 % de cette aide est destinée aux pays dits d’Afrique- Caraïbes et Pacifique, qui ont conclu avec l’Union les accords de Cotonou le 1er juillet 2008.

C’est là une réalité souvent ignorée des Européens eux-mêmes, appréciée de nos alliés et très visible sur le terrain. Les aides d’urgence et à la reconstruction représentent 1,61 milliard d’euros, c’est-à-dire 13,7 % du total de son aide au développement. Celle-ci a fait l’objet de réformes récentes, qui regroupent les services et les instruments (6).

Un Commissaire à la « coopération internationale, l’aide humanitaire et la réaction aux crises » est désormais en charge à la Commission européenne, des programmes appelés ECHO, Kristalina Georgieva, tandis qu’Andris Pibalgs y supervise l’aide au développement au travers d’EUROPAID.

L’ensemble de ces outils est complété d’interventions extérieures de plus en plus nombreuses, civiles, militaires ou civilo-militaires qui conduisent l’Union à être impliquée dans la gestion de crises globales.

Les réponses européennes aux crises ou l’apprentissage de la puissance

L’Union découvre qu’elle n’est plus étrangère à aucune crise de dimension mondiale.

Les positions que l’Union y expriment ne sont pas toutes déterminantes, plus issues du procédé technique de concertation permanente entre les diplomaties européennes (7) que d’une véritable volonté de peser, mais elles témoignent néanmoins d’une implication collective croissante dans les affaires du monde.

L’expérience de la crise ivoirienne constitue à cet égard un exemple positif puisqu’on peut considérer que l’Union, aux côtés de l’ONU et des Etats-Unis, a exprimé dès le premier jour une position claire assortie de sanctions sévères à l’égard des personnalités ne respectant pas les résultats d’un scrutin démocratique (8) .

Enfin, la nature de la réaction européenne aux crises est particulièrement significative. L’Union a conduit 25 missions extérieures depuis 1999 et participé à plus d’une dizaine d’autres sous mandat de l’ONU. Les Etats européens ont à plusieurs reprises fait preuve de leadership politique s’agissant des impasses en Libye ou encore en Côte d’Ivoire.

En Libye, c’est notamment grâce à l’engagement européen que le Conseil de sécurité a adopté la résolution permettant l’intervention militaire, dans laquelle l’implication des Européens est également considérable. Initialement, les Etats membres de l’Union européenne fournissaient à peu près la moitié des quelque 200 avions et 20 navires participant à l’opération Aube de l’Odyssée, le reste provenant principalement des États-Unis. Sous le commandement de l’OTAN, les Américains ont réduit de moitié leur contribution à l’opération Protecteur unifié, laissant la responsabilité de protéger les Libyens contre leur dictateur surtout aux alliés européens.

Si l’ONU a instauré un ensemble de sanctions contre le régime Kadhafi, elle s’est appuyée sur la voix commune européenne et l’expression du hard power au sein des Vingt-sept vis-à-vis de la Libye dès le début de la révolution, sous la forme de sanctions ciblées. (9)

Alors qu’elle a déployé près de 70 000 hommes à l’extérieur. L’Europe de la défense tarde à se construire, mais les Etats membres agissent souvent, en réalité, pour son compte ou avec son soutien.

Les interventions militaires ou civilo-militaires propres de l’Union ont été efficaces en République démocratique du Congo en 2005 ou au Tchad en 2008. L’opération Atalante, opération maritime anti-piraterie au large de la Somalie, met en eouvre plus de 15 navires.

Le Conseil européen du 16 septembre 2010 a précisé sa stratégie et les moyens de sa mise en oeuvre dans le cadre d’une vision globale des relations internationales et cette nouvelle approche semble annoncer une meilleure appréciation de la place et du rôle de l’Union dans le monde. (10)

A tel point que s’est accréditée l’idée que seuls les Etats membres, c’est-à-dire le Conseil européen (11) ou certains de ses membres, sont en mesure, compte tenu de l’absence d’outils communs en matière de diplomatie et de défense, de prendre l’initiative d’une intervention européenne significative.

La médiation de Nicolas Sarkozy, à l’été 2008, dans la guerre russo-géorgienne, reste le seul exemple d’une intervention réussie au nom de l’Union pour faire cesser un conflit, même si c’était surtout du à la France comme présidence de l’UE, plutôt qu’à l’UE en tant que telle. (12) Mais celle de la Côte d’Ivoire peut être mise au crédit de la France et l’Union a déjà annoncé qu’elle s’engagerait financièrement dans la reconstruction du pays.

Il en va de même en matière économique et financière. La faillite de la banque d’affaires américaine Lehman Brothers, le 15 septembre 2008 a mis en péril l’ensemble du système financier mondial. Avec le recul, on peut affirmer sans ambages que la réunion à l’Elysée, le lendemain, autour de la présidence française, des Chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro, du Premier ministre britannique et du président de la Banque centrale européenne, l’a sauvé de l’embolie et l’histoire retiendra que la zone euro a évité la paralysie financière mondiale.

En outre, les décisions prises par ceux-ci, le 7 mai 2010 pour réagir à la crise financière grecque et leur mise en oeuvre, avec l’aide très positive du nouveau président du Conseil européen, Herman Van Rompuy (13), ont constitué des réponses adéquates aux difficultés financières de certains Etats membres de la zone euro(14).

Il est vrai qu’en ce domaine, l’Union dispose d’une de ses seules institutions véritablement fédérale, sa Banque centrale, dont le rôle, depuis l’été 2007, a été exceptionnellement efficace pour préserver l’Europe de la tourmente venue des marchés financiers.

C’est donc bien de leadership politique et de plus d’intégration diplomatique, militaire, économique et financière que manque l’Union pour faire face efficacement aux crises internationales, pour valoriser, en termes d’influence, ses efforts d’implication dans le monde global et ainsi peser davantage dans la résolution des crises.

Bien que l’Union doive saluer qu’un de ses pays fondateurs, la France, ait exercé son leadership politique pour la paix et en faveur des citoyens à la fois en Libye et en Côte d’Ivoire, la gestion de ces crises a pointé du doigt trois leçons pour l’avenir.

Tout d’abord, une action concertée au sein de l’Union serait davantage légitime et efficace qu’une initiative nationale sans consultation avec ses pairs. Afin d’établir plus de leadership, il faudrait donc développer un dialogue préalable sur les principaux sujets d’une telle action, soit une réflexion européenne systématique. Cette concertation devrait, ensuite, également inclure les acteurs-clés de « la gouvernance polyarchique » « post-Lisbonne » (15), notamment les équipes de la Haute Représentante.

Finalement, les États membres de l’Union européenne devraient mutualiser les opérations extérieures, le savoir-faire et les moyens qu’elles exigent.

À l’exception de l’Irak, la France a été aux avant-postes de pratiquement tous les conflits des dernières années.

Même si les ressources budgétaires affectées à la défense sont déjà assez faibles comparées à celles d’autres puissances mondiales et étant donné que la France et le Royaume-Uni constituent à elles seules 40 % des dépenses militaires européennes et 85 % des investissements européens en R&D militaire, les duplications sont légion. (16)

En mutualisant les moyens, en développant une perspective stratégique mais aussi en accélérant l’engagement du leadership politique, l’Union pourra renforcer sa capacité d’action globale.

Le caractère inachevé de l’intégration européenne est le principal ennemi de l’Union. Mais sa crainte de s’impliquer dans la résolution des crises globales est son handicap permanent. Elle affaiblit sa crédibilité, par exemple aux Etats-Unis ; elle accrédite l’idée d’un pacifisme préjudiciable car l’Europe ne peut être la seule région qui désarme quand les dépenses militaires augmentent partout dans le monde ; elle est conforme à ses carences capacitaires en matière de défense.

Parmi les 27 Etats membres, seuls trois pays affectent plus de 2 % de leur PIB au budget militaire (le Royaume-Uni, Grèce et Bulgarie pour des raisons qui ont peu à voir avec leur engagement dans la défense européenne), la moyenne européenne étant de 1,4 % du PIB. Concrètement, les 27 dépensent environ 210 milliards d’euro en matière de défense, soit seulement un tiers du budget militaire américain. (17)

Pour la quasi-totalité des pays européens, et même pour la France, la sécurité ultime continue de reposer sur l’OTAN et les États-Unis, et le développement d’une Europe de la défense ne peut se poursuivre qu’en complémentarité avec l’OTAN.

Reconnaître cette suprématie stratégique américaine ne doit pas être un aveu de faiblesse, mais un parti pris de réalisme. (18)

Mais elle est surtout significative d’un état d’esprit stratégique peu compatible avec l’avenir prévisible des relations internationales. La comparaison entre la stratégie européenne de sécurité « une Europe sûre dans un monde meilleur », adoptée en 2003 et révisée en 2008, avec la National Security Strategy rendue publique en mai 2010 par Barack Obama résume, à elle seule, la problématique européenne de réponse aux crises.

Alors que les objectifs de contribuer à la paix, la stabilité et la démocratisation du monde sont quasi-identiques, les moyens et la vision divergent.

Dès le 2e paragraphe du document américain, il est affirmé : « nous maintiendrons la supériorité militaire qui a assuré la sécurité de notre pays et soutenu la sécurité globale depuis des décennies ».

L’Union, désormais, est confrontée à la seule question réaliste qui vaille : acceptera-t-elle de se transformer en puissance en s’intégrant davantage dans les domaines de souveraineté que représentent la politique économique et financière et la défense ?

Pour cela, il faut valoriser les atouts de l’Union par une mutualisation accrue des moyens, par une convergence renforcée des volontés nationales à travers une concertation plus systématique entre les (grands) pays, et par la formulation d’une vision commune fondée sur la définition d’intérêts partagés. (19)

Plus que jamais, le contexte de la mondialisation fournit à l’Union une fenêtre d’opportunités pour devenir un acteur majeur à travers ses atouts potentiels.

Sans aucun doute, le premier atout est sa puissance économique, représentant le marché mondial le plus grand tout en étant l’un des principaux pôles de la mondialisation économique. En outre, sa capacité à produire des normes, son savoir-faire juridique et son modèle de compromis font de l’Union un acteur bien adapté à la complexité économique mondiale.

Le deuxième atout de l’Union réside dans l’avantage comparatif ou l’efficacité durable du collectif, c’est-à-dire que la solution pour bon nombre de défis sur le Vieux Continent sera européenne ou ne sera pas.

À l’échelle mondiale également, les défis révèlent que le cadre national connaît des limites, s’agissant des crises financières, aussi bien que des problèmes d’environnement ou de sécurité.

Le nouveau système de gouvernance internationale a intérêt à s’inspirer du modèle interne de l’Union. Celui-ci s’est construit sur un partage de souveraineté où un État ne domine pas les autres puisque c’est sur la base d’une responsabilité collective que peut s’exercer une autorité sur les sujets d’intérêt commun.

Par ailleurs, il existe une solidarité économique et politique et, enfin, une méthode de fonctionnement fondée sur le dialogue, le droit, le compromis au service de l’intérêt général. Ces éléments, qui rendent l’Union unique, seront également nécessaires pour assurer la croissance et la stabilité à l’échelle internationale. (20)

Dans le même temps, l’Union devrait opérer un réengagement stratégique si elle veut devenir un acteur plus impliqué sur la scène internationale. Pour cela, les Européens devraient, d’une part, définir et défendre leurs intérêts stratégiques communs en matière commerciale et de réciprocité.

D’autre part, il n’y aura pas de réengagement stratégique si l’Union ne prend pas en charge sa propre sécurité, à la fois sur son territoire et à l’extérieur, (21) et, enfin, si elle défend une certaine vision du monde. (22)

Or, cette condition exige préalablement une vision et une culture stratégique de l’Union entière, pour lesquelles il faut regarder au-delà des aspects institutionnels afin de s’interroger sur la volonté européenne d’assumer collectivement ses responsabilités.

Pour autant, l’Europe a déjà gagné ses galons d’acteur international majeur et stratégique. Elle apporte au monde une vision originale et irremplaçable car on sait que, depuis le dernier conflit mondial elle n’est plus, ni guerrière ni conquérante.

Il lui reste à progresser encore au milieu des États-continents qui émergent sur tous les continents, par une volonté politique plus affirmée.

Nous savons que cela prendra du temp mais c’est pour elle une contrainte essentielle. Si elle a, finalement, vite progressé sur la voie de son unification, par moments nous souhaiterions qu’elle accélère encore.

Mais, elle existe. Et elle progresse. Aux citoyens des États membres de porter leurs pays respectifs à la hauteur des enjeux du XXIe siècle.

Jean-Dominique Giuliani

Président de la Fondation Robert Schuman

Présentation de Jean-Dominique Giuliani

Jean-Dominique Giuliani préside, depuis 2000, la Fondation Robert Schuman, laboratoire d’idées consacré à l’étude des politiques européennes, dont il est l’un des fondateurs. Il est présent dans le débat européen par ses articles et ses interventions dans les médias européens.

Licencié en droit et diplômé de l’Institut d’études politiques, Jean-Dominique Giuliani est ancien Maître des Requêtes au Conseil d’Etat (dont il a démissionné), ancien auditeur de l’Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (44e ). Il fut, de 1992 à 1998, le directeur de cabinet de M. René Monory, Président du Sénat. De 1998 à 2001, Jean-Dominique Giuliani a été Directeur à la direction générale du groupe Taylor Nelson Sofres. Cette même année, il fonda J-DG.Com International Consultants. Il a été de 2006 à 2009, Conseiller spécial à la Commission européenne. Il siège au Conseil de Surveillance d’ArteFrance depuis juin 2009

Auteur de plusieurs ouvrages « Marchands d’influence, les lobbies en France, Le Seuil (1991) ; « Pour l’Europe réunie » – 2 tomes, Collection « Les Notes » de la Fondation Robert Schuman (2002) ; « 15+10 : Le grand élargissement », Albin Michel (Paris 2003) ; « L’élargissement de l’Europe », PUF, collection « Que sais-je ? », Paris, (mai 2005). « Un Européen très pressé », Paris mai 2008 Editions du Moment, il contribue à de nombreuses revues et a publié de nombreux articles sur la construction européenne.

A la tête de la Fondation Robert Schuman, il a développé les études européennes d’origine française. Ce Think Tank réputé est connu au sein de l’Union européenne pour publier une newsletter hebdomadaire à plus de 200 000 abonnés en cinq langues. Il est reconnu pour sa liberté de ton et son engagement en faveur de l’intégration européenne. Présente dans tous les Etats membres de l’Europe à 27, la Fondation s’est engagée de longue date aux frontières extérieures de l’Union en dispensant des formations aux jeunes élites des pays aspirant à adhérer à l’Europe.


(1) Zaki Laidi, La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne,
Presses de Sciences Po 2008 (deuxième édition, 268 p.
(2) Zaiki Laidi, Europe as a Risk Averse Poxer, A hypothesis. Garnet Policy Brief, Number 11, February 2010, pp I -XVI
(3) Articles 42 et 43 du Traité sur l’Union européenne
(4) Rapport annuel 2010 de la Commission européenne sur les politiques de développement et d’aide extérieure de l’Union européenne et leur mise en oeuvre en 2009
(5) Robert Schuman, Déclaration du 9 mai 1950, Paris. Consulter sous http://www.robert-schuman.eu/declaration-9mai.php
(6) Communiqué de presse de la Direction générale du développement de la coopération (DEVCO) – EuropeAid du janvier 2011
(7) Procédure écrite s’appuyant souvent sur la procédure du silence, qui consiste à réputer acquise une décision proposée en l’absence de réaction écrite, dans les 15 jours, d’un État membre s’y opposant.
(8) Communiqué du Conseil 1836/10 du 31 décembre 2010
(9) Les différentes sanctions de la part de l’Union européenne ont été instaurées à travers les décisions suivantes: Communiqué du Conseil 28 février 2011, 7081/11, Prresse 41 ; Communiqué du Conseil 2 mars 2011, 7203/11, Presse 48 ; Communiqué du Conseil 24 mars 2011, 8110/11, Presse 79 ; Conclusion du Conseil sur la Libye du 12 avril 2011, réunion 3082
(10) Conclusions du Conseil européen – EUCO 21/10 – CO EUR 16 – CONCL 3
(11) Communiqué du Conseil 24 janvier 2011, 5699/11, Presse 14
(12) M. Lefebvre, Comment mieux affirmer la diplomatie européenne ? Qestion
d’Europe n 202, 18 avril 2011
(13) Communiqués des 22 et 28 octobre 2010,239/10 et 294/10, 16 et 17 décembre 2010 – PCE 314/10 et 315/10
(14) Conclusions du Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010 – CO EUR 30:10 – CONCL 5
(15) T. Chopin, L’Europe face à la nécessité de décider : un leadership politique européen est-il possible ? p.38
(16) N. Gnesott, L’Europe a-t-elle un avenir stratégique ? p. 90, 91
(17) N. Gnesott, L’Europe a-t-elle un avenir stratégique ? p. 89, 91
(18) M. Lefebvre, op.cit, 18 avril 2011
(19) M. Lefebvre, op.cit, 18 avril 2011
(20) N. Gnesott, L’Europe a-t-elle un avenir stratégique ? p. 177-182
(21) M. Foucher, Les Européens, leur défense et leur action extérieure : désarmement structurel ou réengagement stratégique ? Rappot FRS 2011, p. 105-109

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